建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制

黨的二十大明確提出要“完善財政轉移支付體系”，黨的二十屆三中全會進一步要求“建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制”。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“加強財政科學管理，加強財政資源和預算統籌，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”“加強稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節”。作為財政體制安排的重要組成部分，政府間轉移支付制度在推動經濟高質量發展及服務國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮著關鍵作用。當前，我國正處于“十四五”規劃收官和“十五五”規劃謀篇布局的戰略交匯期，如何進一步增強現行轉移支付制度對地方的激勵約束效能，對于充分發揮中央和地方兩個積極性、協同推進經濟社會高質量發展具有重大現實意義。

我國轉移支付制度建設的演進歷程和歷史成就

1994年的分稅制改革奠定了我國現代財政體制的基石，但也帶來了中央與地方以及各地區之間財力不均的問題。為緩解財政失衡、推動區域均衡發展和實現基本公共服務均等化，過去30多年我國的轉移支付制度不斷完善，主要經歷了三個變遷階段。

過渡階段（1995—2001年）。中央于1995年出臺了《過渡期轉移支付辦法（1995）》，標志著轉移支付制度建設正式起步。在這一階段，中央政府每年拿出一部分資金用于提高貧困地區和邊遠少數民族地區的財力和公共服務水平。整體來看，過渡階段的轉移支付制度，不僅保護了地方經濟發展的積極性，而且在一定程度上緩解了地方財政運行中的突出矛盾，轉移支付在規范化、科學化方面邁出了重要一步。然而，過渡期的轉移支付存在著規模偏小、均衡性作用不明顯等問題。

修正完善階段（2002—2011年）。進入21世紀后，為應對區域發展不平衡加劇的問題，我國對轉移支付制度進行了多次修正。2002年，所得稅分享改革的完成為轉移支付資金增長機制奠定了基礎，同年“過渡期轉移支付”更名為“一般性轉移支付”，標志著制度的規范化建設進入新階段。2009年，隨著轉移支付項目的調整和完善，我國形成了以一般性轉移支付為主體的制度框架。與過渡期相比，轉移支付規模不斷擴大，從2002年的7362億元增長至2011年的3.99萬億元，年均增速20.7%；轉移支付在規范性、公平性、科學性等方面都有突破性進步，公平性效能日益凸顯。

現代化發展階段（2012年至今）。黨的十八大以來，我國轉移支付制度進入了現代化發展階段，成為推動區域協調發展和落實國家戰略的核心工具之一。轉移支付規模穩步增加，結構不斷優化。轉移支付總額從2012年的4.54萬億元增至2024年的10.03萬億元，年均增長約7.4%；我國持續強化一般性轉移支付的主體地位，大力整合歸并專項轉移支付項目，使得資金分配更科學、使用更高效。轉移支付平衡區域財力差異作用增強。黨的十八大以來，我國區域差距穩步收窄，東部與中、西部地區人均地區生產總值之比分別從2012年的1.69、1.87降至2022年的1.50、1.64，轉移支付在促進區域協調發展中提供了有力支撐。轉移支付在服務國家重大戰略中發揮了關鍵作用。在脫貧攻堅中，2016—2020年中央累計安排專項扶貧資金超過5000億元，確保全部貧困縣如期脫貧摘帽。

深刻理解高質量發展轉移支付激勵約束機制的理論內涵

經濟高質量發展的制度基礎。該機制以高質量發展為根本目標，通過系統性地整合預算績效約束、資金獎勵、財會監督等制度工具，構建起激勵相容與剛性約束并重的轉移支付管理框架。其核心在于將轉移支付資金的分配與地方政府的財政收入規模、質量及資金使用效果相掛鉤，引導、督促和約束地方政府將財政資源真正用于落實高質量發展要求的重點領域。

優化中央和地方財政關系的關鍵樞紐。以維護公平性為重要目標，通過繼續加大均衡性轉移支付規模，促進地區間財力分布更加均衡。以提高中央政府的統籌能力為前提保障，近年來中央政府持續加大財政資源統籌力度，適度擴大財政支出規模，為轉移支付提供充足的資金來源。以形成對地方政府激勵性為主要方式，通過設立促進高質量發展激勵資金，向稅收貢獻大、收入增速較快的地區傾斜，激發地方政府推動高質量發展的主動性和創造性。最終形成良性循環，發揮中央和地方兩個積極性。

實現基本公共服務均等化的重要基石。黨的二十大提出“必須堅持在發展中保障和改善民生”。在激勵方面，該機制能夠通過與公共服務績效相掛鉤的專項轉移支付或獎勵資金，鼓勵地方政府提升教育、醫療、社會保障等公共服務領域的供給質量和效率，形成正向引導。在約束方面，該機制能夠通過硬化預算執行約束、加強預算績效約束、強化財會監督約束等舉措，形成強有力的問責約束機制，確保財政資源配置更加高效。

服務國家重大戰略的堅實保障。黨的二十大圍繞科技、教育等領域提出了一系列舉措。轉移支付具有定向投放、精準調控的天然屬性，通過建立與宏觀調控目標相掛鉤的分配機制，能夠引導地方政府將資源優先配置于科技創新、鄉村振興等重點領域。一方面，對積極響應國家戰略需求、重點領域投入成效顯著的地區，給予增量資金獎勵或政策傾斜，形成正向激勵；另一方面，嚴格清理政策到期、績效低下的專項轉移支付，嚴控競爭性領域投入，從源頭上約束資金用途，保障重大戰略的落地實施。

著力破解制約轉移支付激勵約束機制效能發揮的關鍵問題

分類管理體系仍需完善，功能定位有待進一步厘清。本應彌補地方財力缺口的一般性轉移支付，在實踐中附加了較多指定用途和考核要求，削弱了地方統籌能力。專項轉移支付的評估和退出機制不夠健全，導致部分項目長期固化，資金投向比較分散。這不僅降低了財政資金的配置效率，也制約了地方政府推進經濟高質量發展的靈活性與積極性。

分配方式仍需優化，與新業態下的區域間財力格局適配不充分。隨著數字經濟、平臺經濟等新質生產力的崛起，商品與服務的價值創造地和稅收貢獻地的空間分離越發明顯，進一步加劇了區域財力失衡。當前的轉移支付分配方式未能充分考慮人口流動因素和新經濟形態特征，未能有效應對這種由經濟社會形態變革引發的財力失衡格局，在一定程度上削弱了其調節區域財力差距、推進基本公共服務均等化的核心功能。

分配機制的激勵性有待提升，發展導向功能發揮受限?，F行分配辦法側重于彌補財力缺口，對地方政府推動高質量發展的主觀努力和實際成效激勵有待加強。均衡性轉移支付分配公式中未能充分融入體現新發展理念的關鍵指標，使得轉移支付引導地方政府聚焦于培育新質生產力、增強內生發展動力等方面存在不足。

預算績效約束力度尚需加強，結果應用機制有待完善。當前監督重心側重于程序合規性審查，對資金使用后的實際成效評價存在短板。全過程預算績效管理的閉環尚未完全形成，評價結果與預算安排、政策調整的剛性掛鉤機制不夠緊密，使得監督的約束力度不足，未能有效激發地方提升資金使用效益的內在動力。

建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制的實現路徑

厘清功能定位，增強一般性轉移支付彌補財力缺口的根本屬性。應著力剝離一般性轉移支付的附加條件，糾正其“泛專項化”傾向，將資金配置權與管理權充分下放地方，為各地因地制宜探索高質量發展提供堅實財力基礎，提升市縣財力與事權相匹配程度。完善“促進高質量發展激勵資金”制度，樹立重實效、重質量的鮮明發展導向，鼓勵地方主動作為，做大財政收入“蛋糕”。

健全管理機制，規范專項轉移支付運行。專項轉移支付是落實國家重大戰略的有力工具，其管理關鍵在于建立“有進有退”的全生命周期機制。要嚴把“入口關”，通過跨部門聯合論證，確保新設專項聚焦國家戰略核心領域；暢通“出口端”，完善常態化退出機制，對政策目標已實現、績效長期不達標的項目，堅決予以整合或取消，確保專項資金始終用在服務高質量發展的“刀刃”上。

優化分配標準，體現高質量發展要求。為應對新質生產力發展帶來的財力格局變化，必須創新分配方式。建議將數字經濟發展水平、綠色轉型成效等體現新發展理念的關鍵指標，逐步納入轉移支付分配體系，更精準地反映各地區高質量發展的實際情況。在轉移支付分配中統籌考慮區域協調發展需要，同時探索通過差異化的補助政策，推進地區間基本公共服務水平更加均衡，實現發展與平衡的有機統一。

健全監督體系，構建全鏈條預算約束機制。強有效的激勵須以有效的監督約束為前提。應當構建覆蓋事前、事中、事后的預算績效管理閉環，推動監管重心從“程序合規”向“結果導向”轉變。做到關口前移，將高質量發展目標作為轉移支付立項和預算審核的前置條件，硬化預算執行約束，督促地方嚴格執行人大批準的預算，嚴禁超預算、無預算支出，實現預算指標對執行的有效控制。確保全程跟蹤，依托現代信息技術建立穿透式監管平臺，實現動態預警與及時糾偏，聚焦國家重大決策部署和民生重點領域，選取部分項目開展重點績效評價，將高質量發展指標納入績效目標體系。堅持剛性掛鉤，建立健全績效評價結果與預算安排、政策調整的硬掛鉤機制，深入推進財會監督專項行動，嚴肅查處影響高質量發展的違法違規行為，形成對轉移支付資金全方位、全鏈條、全過程的監管體系，確保財政資金使用效益最大化。

（作者系中央財經大學黨委副書記，校長）

( 編輯：劉瓊   送簽：白 翔   簽發：林燕 )